2.13합의가 온 세계를 들썩인 지도 100일이 지났다. 2.13 합의는 2월 13일로부터 30일 기간에 미국은 대북금융제재를 해제하고 이후 60일 기간에 1단계 초기조치에 들어갈 것을 약속하였다. 그러나 2.13합의는 미국에 의해 방코델타아시아은행(BDA)에 억류된 북한의 자금이 아직도 불법이라는 누명을 쓴 채 원활한 방법으로 송금이 되지 못함으로 인해 여전히 답보상태에 머물러 있다. 이번 글에서는 미국이 BDA의 북한자금을 동결시킨 일련의 과정을 살펴봄으로써 현재 답보상태에 놓여 있는 BDA 문제에서 미국의 의도를 살펴보고자 한다.

BDA 문제의 출발점

동북아시아 6자가 공동으로 합의, 서명하였고 향후 21세기 동북아의 운명을 결정짓는 중대한 2.13합의가 일개 은행에서의 자금억류로 인해 지연되는 지금의 현실은 분명 납득하기 힘든 점이 있다. 현재 2달여 이상을 끌고 있는 BDA 문제의 출발점을 짚어보자.

BDA 문제는 풀어서 설명하면 미국 재무부가 중국 마카오에 소재한 방코델타아시아 은행에 북한자금을 억류하여서 발생한 문제이다.

미국이 마카오 소재의 방코델타아시아 은행에 있는 북한자금에 대해 돈세탁 혐의를 거론한 것은 2005년 9월로 거슬러 올라간다. 미국은 북한이 제조하였다고 포장한 위조지폐(일명 수퍼노트)가 일부 방코델타아시아 은행에서의 계좌이체를 통해 정상적인 달러로 환수된다는 단서를 포착하였다고 주장한 것이다. 그러나 문제는 미국이 어떠한 증거도 내놓지 못하였단 점이다. 오히려 2007년 1월 7일 독일일간지 프랑크푸르터 알게마이네짜이퉁은 달러위조지폐는 CIA에서 비밀업무를 위해 만들었다고 보도하여 미국을 궁지로 몰아넣었다.

불법자금에 대한 미국의 발언은 증거는 없어도 믿을만한 소식통의 발언이므로 일단 믿고 기다려보라는 미국의 고압적 자세로써 이는 당연히 북한을 자극할 수밖에 없었다. 북한은 이에 대해 “금융제재를 받으면서 6자회담에 나갈 수 없다”며 6자회담에 나서지 않게 되었으며 그로부터 6자회담은 표류하게 되었다.

이러한 미국의 BDA문제제기 과정은 자금동결의 시작부터가 대북불신과 대북적대정책의 산물이라는 것을 보여준다.

그것은 첫째로 미국은 북한이 돈세탁을 하는 것으로 의심된다고 추정하여 발표하였을 뿐 구체적 혐의에 대해 증거를 전혀 제시하지 못하였으며 그 증거는 그로부터 2년이 다 지나가는 오늘날까지 제시되지 않고 있기 때문이다. 증거도 없이 여론전으로 대중을 선동하는 미국의 태도는 이라크 침략을 준비하던 부시행정부의 모습과 너무도 닮아 있다.

둘째로 미국은 BDA의 북한자금이 북한의 불법활동에 관련되어 있다고 연계시킴으로써 북한을 불순한 세력으로 규정하는 근거로 삼으려 하고 있다. 알려진 바와 같이 북한은 이미 미국에 의해 테러지원국의 멍에를 뒤집어쓰고 있다. 그 근거는 1987년 한국의 대선을 앞두고 벌어진 의문의 대한항공 여객기 사고로써 미국은 이 사건이 북한의 배후조종으로 벌어진 사고라고 규정지었으며 이러한 미국의 결정은 한국사회의 친미세력에도 여과없이 수용되어 하나의 진실처럼 굳어져 있는 것이다.

그런데 문제는 20년전의 여객기 사고를 제외하면 그나마도 북한에 대해 불법국가의 딱지를 붙일만한 근거가 없다는 것이다. 북한과 적대시관계에 있는 미국으로써도 몇몇 일본인들의 실종문제를 제외하고는 북한에 대해 제기할 문제가 없었다. 이는 당시 2005년의 정세에서 미국에게 큰 문제가 아닐 수 없었다. 2005년도의 정세는 2월 10일 핵보유선언을 한 북한에 대해 미국이 잘못된 행동에 보상은 없다며 북한에 대해 무조건적인 선핵폐기를 요구하며 악의적 무시전략으로 일관하던 상황이었다. 이 경우 대북적대정책을 추진하고 나아가 대북고립압살정책을 추진하는 미국으로써는 북한이라는 국가는 앞으로도 영원히 불량국가이며 범죄국가여야 했다. 그래야지만 북한과 대화에 나서지 않는 미국의 국제적 명분이 서고 국제사회의 대북협력도 막을 수 있으며 북한을 봉쇄, 제재 속에 묶어 둔 채 북한국민의 생활고를 북한정권의 탓으로 돌려 북한에 미국식 가치관을 주입할 수 있다고 보았기 때문이다. 그러나 막상 북한의 범죄사실 자체가 없다보니 미국으로서는 속이 타는 것이다.

이러한 이유로 당시 미국은 북한에 대해 몇몇 쟁점을 만들어 이에 대해 집요하게 문제를 제기하고 늘어졌다. 그것은 인권, 위조지폐, 마약, 대량살상무기 등으로써 이 중에서 인권은 지난 2005년 하반기에 주되게 거론되며 미국은 대북인권법안을 발의하고 레프코위츠라는 대북인권특사를 임명하기도 하였다. 방코델타아시아 은행의 북한자금은 당시 위조지폐 혐의의 일환으로 제기되었다. BDA 은행의 북한자금 일부가 위조화폐의 돈세탁과정에 연루된 것 같다는 것이 미국의 유일한 발표였고 그것으로 BDA 은행에 존재하던 2500만 달러 상당의 북한자금은 동결되어 버렸다.

BDA 문제의 파급력

BDA 은행의 북한자금이 동결되면서 북한은 심각한 자금난에 봉착하게 되었다. 당시 미국에 의해 구체적 물증도 없이 불법자금으로 분류되고 BDA 은행마저 문제의 기관으로 낙인찍히게 된 마당에서 국제금융기관들이 너나없이 미국의 눈치를 본 나머지 북한과의 금융거래를 주저하였기 때문이었다. 결국 북한은 적극적인 국제금융거래를 통해 경제의 효율적 운영을 꾀하고 싶어도 국제금융시장이 미국 행정부의 눈치를 보는 나머지 북한과의 거래에 적극적으로 나서지 않으면서 국가경제 전반을 효율적으로 운영하겠다는 구상을 실현하기 힘들어진 것이다.

일부 보수세력에서 주장하듯 북한의 경제사정이 2500만 달러의 자금이 아쉬울 정도로 열악하기 때문에 북한이 BDA 문제에 집착한다는 점 역시 사실로 보기 힘들다. 2500만 달러는 한국의 원화로 환산하면 약 250억원 정도로 중유 약 8만톤에 불과한 금액이기 때문이다. 북한이 중유 8만톤에 집착하여 2.13합의 전반을 중단시킨다는 논리는 전혀 합리적이지 못하다. 바로 2.13합의에서 보여지듯 북한은 핵폐기 동결의 대가로 제공받는 중유에 대해서도 북미관계정상화를 중심에 놓는 방향에서 대승적으로 판단하여 50만톤으로 합의한 사실이 있기 때문이다.

북한이 관심있게 지켜보는 것은 BDA 은행에 들어있는 2500만 달러의 돈이 아니라 북한의 은행계좌가 국제금융망 내에서 정상적으로 금융활동을 할 수 있느냐의 여부이다. 그렇기 때문에 북한은 현금으로 찾아갈 수 있는 2500만 달러를 굳이 찾아가지 않고 적법한 절차로 북한의 계좌로 송금하라고 요구하는 것이다. 다시말해 미국의 금융제재가 실질적으로 해제되는가가 북한의 관심사이다. 그리고 미국이 대북금융제재를 실질적으로 해제한다면 이는 곧 미국이 북한과의 관계개선에 진심으로 나서겠다는 의지를 스스로 증명하는 것과 같이 된다.

이러한 이유로 BDA 문제는 북미간 관계개선의 최대 쟁점으로 부상하게 되었다. 미국으로써는 BDA 문제가 북한이라는 국가의 정체성을 악의적으로 포장할 근거가 된다는 점에서 결코 물러설 수 없는 사안이 되었으며 북한으로써는 향후 미국의 대북적대정책을 행동 대 행동 원칙에서 꺾어나갈 첫 번째 사안이라는 점에서 BDA 문제에서 일말의 양보도 할 수 없었다. 자신에게 불법세력이라는 딱지가 고스란히 붙어있는 채로 진행되는 관계정상화는 누가 보더라도 빈껍데기에 지나지 않기 때문이다.

BDA 문제의 경과

북미간의 쟁점으로 부상한 BDA 자금문제는 곧 해결된다는 보도가 수차례 반복되다가 어느덧 이솝우화의 “양치기 소년”의 거짓말처럼 이제는 그 누구도 곧 해결된다는 소식에 귀를 기울이지 않는 형국이 되어 버렸다. 오히려 BDA 자금동결을 주도한 부시행정부는 미국의 BDA 조치 때문에 6자회담만 공회전을 하게 되었다는 내외의 비판에 직면하게 되었다.

“제재의 모자를 쓰고는 회담탁에 나갈 수 없다”며 6자 회담탁을 떠나버린 북한이 6자회담으로 복귀하여 2.13합의가 타결된 것도 따지고 보면 2007년 1월 김계관 부상과 힐 차관보와의 베를린 회동에서 힐 차관보가 30일 내에 금융제재를 해결하겠다고 구두로 약속하였기 때문이었다. 그러나 미국은 그 약속을 지키지 않았다. 그리고 미국은 그 약속을 섣불리 지킬 뜻도 없었던 것으로 분석된다. 최근 북미간의 외교공방과정을 살펴보자.

2.13 합의가 체결되던 당시 미국은 BDA의 자금 중 합법자금을 일부 선별하여 북한에게 돌려주겠다고 언급하였다. 그러나 이에 대해 북한이 반발하자 미국은 부랴부랴 자금 전액을 돌려준다고 양보하면서 2007년 3월 제6차 6자회담이 열리게 되었다. 그러나 이 역시도 미국이 자금을 송금할 방법을 찾지 못하게 되면서 3월 22일 6자회담은 결국 휴회되고 말았다.

6자회담이 휴회된 직접적인 배경은 회담에서 가장 중요한 당사자인 김계관 부상이 베이징을 떠나버렸기 때문이었다. 당시 보수언론들은 북한이 송금을 구실로 6자회담 자체를 외면한다고 비난하였지만 당시 김계관 부상의 단호한 행동은 미국에게 주는 가장 강력한 외교적 제스쳐였을 것이다. 다시 말해 BDA 문제를 확실히 해결하지 않으면 6자회담의 재개는 결코 없다는 북한의 의중을 미국에게 가장 강렬하게 전달한 것이다. 이때부터 BDA 문제는 단순한 금융절차의 문제를 뛰어넘어 향후 북미간의 관개개선의 틀을 규정할 중요한 기싸움의 장으로 되었다.

BDA 문제를 해결하는 가장 빠르고 손쉬운 길은 자금동결의 원인을 제공한 미국 국무부가 ‘BDA 북한자금에 불법성이 없다“는 한 마디 말을 남기는 것이지만 BDA가 북미간의 쟁점이 되어가는 현실에서 부시행정부는 더더욱 그 말을 하기 힘들어졌다. 이는 북한에 대한 금융제재 자체가 아무런 증거도 없는 허황한 여론몰이였다는 것을 스스로 증명하는 꼴이 되기 때문이었다. 이는 이라크 전 이후 부시행정부 대외정책의 또 하나의 타격으로 될 수밖에 없다. 그렇다고 이미 핵무장을 완료한 북한에 대해 2.13합의를 파탄내고 군사적 대결로 맞설 수도 없는 노릇이었다.

결국 미국이 할 수 있는 일이라고는 궁여지책의 행정적 수법을 동원하는 것이었다. 금융제재의 원인을 제공한 국무부는 꽁무니를 뺀 채 재무부가 전면에 나서서 중국은행을 경유하여 송금하겠다, 중국은행에 보증을 하겠다, 미국은행을 경유하겠다, 나아가 BDA를 인수합병하겠다는 둥 온갖 제안들을 내놓고 있는 상황이다. 그러나 미국이 갖가지 기발한 착상을 내놓고 있지만 분명한 사실은 아직까지 미국은 북한자금의 불법성이 없다는 말 한마디만은 철저히 외면하고 있다는 점이다.

재무부가 다양한 행정조치를 강구하지만 그럼에도 BDA의 이체가 이루어지지 않는 핵심적인 이유는 바로 금융제재의 초기원인을 제공한 국무부가 BDA 북한자금에 대한 불법성을 계속 열어두고 있기 때문이다. 불법자금으로 규정된 돈을 정상적인 방법으로 이체하겠다니 그 송금이 원활할 수는 없는 노릇이다. 미국은 논란을 종식시키기 위해서도 BDA 북한자금의 불법성을 입증할 증거를 제시하던가, 제시할 증거가 없다면 불법성이 없다는 것을 스스로 보증해야 한다.

미국이 이처럼 BDA 문제를 지지부진하게 끌어가는 것은 미국이 아직까지 대북적대정책에 기반한 대북대결구도를 포기하지 않고 있음을 의미한다. 다시말해 미국은 북한의 자위적 조치에 의해 어쩔 수 없이 2.13합의에까지 끌려나왔지만 아직까지도 미국은 북한과의 관계개선에 진심으로 나설 생각이 없는 것이다. 결국 미국은 현재 BDA 문제를 통해 그나마 끌려나온 2.13합의의 일정을 조금이라도 지연시키고 정국을 반전시킬 발판을 모색하고 있다고 보는 것이 가장 타당하다.

조만간 해결될 수밖에 없는 BDA 문제

그러나 BDA 문제는 부시행정부가 어떠한 묘수를 부리더라도 결국 조만간 해결될 수밖에 없다. 그것은 첫째로 BDA문제로 교착된 2.13합의의 공정을 현 정국의 주도권을 쥐고 있는 북한이 주도적으로 나서서 뚫어버릴 가능성이 있기 때문이다.

현재 교착된 2.13합의를 풀어가는 방법은 바로 남북관계의 비약적 발전을 이루는 것이다. 남북관계의 발전은 동북아시아의 가장 핵심적인 안보위협이 되는 휴전선에 인접한 남북이 화해와 통일을 논의한다는 점에서 2.13합의를 추동할 수밖에 없다. 남북관계가 비약적으로 발전할 경우 BDA 자금이 제아무리 묶여 있다 하여도 북한의 국제적 지위는 상승할 수밖에 없게 된다.

둘째 이유는 2.13합의가 북한과 미국과의 양자간 합의가 아니라 동북아시아 6자가 함께 모여 공동으로 합의한 사안이기 때문이다. 2.13 합의가 미국이 제기한 BDA 문제로 인해 지연된다면 미국은 북한의 불만은 물론이고 그로인해 파생되는 한국, 중국, 러시아 등의 불만들도 모두 수용해야만 한다. 2.13합의는 동북아의 6자가 북미간의 행동단계를 보증하는 방식을 취하고 있기 때문이다. 동북아의 평화와 협력을 내세운 2.13합의가 지연될 경우 한국, 중국, 러시아 등의 국가들은 당장 안보외교상의 어려움에 봉착하게 될 것이며 이들 국가가 부시행정부의 BDA 자금동결에 공개적인 반발을 하고 나올 가능성이 갈수록 증가하는 것이다.

미국이 북한에 대해 저항하며 버티는 형식으로 전개되는 현재의 BDA 구도가 조만간 미국의 굴복으로 해결되리라는 낙관적인 견해는 북한의 정치군사적인 위세는 갈수록 상승하는데 반해 미국의 정치외교적인 위세가 갈수록 하락하는 최근의 추세를 고려한다면 쉽게 수긍이 가게 된다.

역사적으로 살펴보더라도 미국은 결국 북한의 요구에 끌려나와 BDA 문제를 전향적으로 풀 수밖에 없다. 미국은 2.13 합의를 이루기 이전에도 북한이 선핵폐기를 하면 종전선언을 한다, 또는 관계개선에 나서겠다 등등 온갖 말약속을 늘어놓았지만 막상 북한과의 외교전에서는 기존의 선핵폐기에서 후퇴한 동시행동의 원칙을 합의하며 굴복하고 말았던 경험이 있기 때문이다.

다만 미국의 BDA 문제 해결은 미국이 그동안 적대시해오던 북한에 대해 적대의사를 거두어들이는 첫 번째 행동조치란 점에서 주목할 만하다. 물론 미국은 BDA 문제 이후에도 틈만 나면 북한에 대한 적대적 의사를 표출할 것이다. 인권, 대량살상무기, 마약 등등 미국이 미리 준비해놓은 목록만 해도 상당한 것이 북-미 관계의 현실이다.

그러나 BDA 문제가 미국 국무부의 양보 속에 북한자금에 불법성이 없다는 보증이 이루어지고 국제금융기관의 정상적인 거래를 통해 북한으로 돌아가게 된다면 이는 미국의 대북적대의사를 구체적 행동의 단계에서 무릎을 꿇린 첫 번째 사안으로 북-미 관계정상화를 한 단계 더 높은 차원으로 인도할 것이다.

BDA 문제는 미국이 북한에 대한 정치외교적 굴복을 스스로 인정하는 첫 번째 사안으로 기록되는 역사적 의미를 가진다는 점에서 현재의 BDA 정국을 주도면밀히 살펴야 할 가치는 충분하다고 하겠다.

* 이 글은 한국민권연구소가 발행하는 <주간웹진 정세동향 13호>에도 실렸습니다.

[출처: 자주민보(http://www.jajuminbo.net) 2007.6.1]