<해설> 참여정부 대북정책 한계의 ‘결정판'
21차 장관급회담 평가, ‘설득 압박 대상은 북이 아니라 미국'

지난 5월 29일부터 6월 1일까지 3박 4일간 서울에서 열린 제21차 남북 장관급회담이 공동보도문을 발표하고 막을 내렸지만 사실상 결렬에 가까울 정도로 합의사항 도출에 실패했다.

알려진 대로 지난 3월 20차 장관급회담에서 합의하고 4월 13차 경추위 회의를 통해 결정된 대북 쌀 차관 제공 5월 말 이행 약속을 남측이 지키지 않음으로써 회담은 한 발짝도 진전되지 못한 채 겉돌고 말았다.

그나마 공동보도문을 내고 “앞으로 남북관계를 우리 민족끼리의 정신에 부합되게 보다 높은 단계에서 발전시켜나가야 한다는데 인식을 같이 하였다”고 한 점을 위안삼으며, 이전 같으면 회담 자체가 조기 결렬됐을 것을 모든 일정을 소화한 점을 평가할 수 있을 것이다.

그러나 이번 21차 남북장관급회담은 그동안 참여정부가 견지해온 대북정책의 한계를 여실히 보여준 결정판이라는 점에서 깊은 고찰이 필요하다.

참여정부 대북정책 한계의 ‘결정판’

무엇보다도 이번 회담이 쌀 차관 장벽을 넘지 못한 것은 참여정부의 대북정책의 한계라고 지적하지 않을 수 없다.

참여정부는 이른바 평화 번영 정책을 표방하고 “정부는 북한 핵문제 해결과 남북관계를 병행발전시켜 나간다”고 천명하고 “북한 핵문제 해결과정에 따라 남북경협 확대 등 남북관계를 지속적으로 발전시켜 나가며, 동시에 남북대화를 통해 북한 핵문제의 평화적 해결을 위한 여건을 조성한다”고 정리한 바 있다.(국가안전보장회의, 『참여정부의 안보정책 구상 - 평화번영과 국가안보』, 49-50쪽)

그러나 이같은 정책기조는 사실상 북핵문제와 남북관계를 연계시킴으로써 ‘병행발전’이 아닌 ‘발목잡기’ 현상을 초래했다.

남측 수석대표인 이재정 통일부 장관이 1일 종결회의 직후 기자회견에서 “우리는 6자회담과 남북대화의 틀은 서로 병행 추진하면서 선순환적 기능을 해야 한다는 원칙아래 이제까지 남북관계를 관리해왔다”고 재천명했지만 2.13합의 미이행을 빌미로 쌀 차관을 유보시킨 당사자가 이런 말을 할 자격이 있는지 궁금하다.

2.13합의 미이행 때문에 쌀 차관 제공 미이행을 연계시킨 이번 남측 정부의 정책은 ‘병행 추진’이 아닌 ‘발목잡기’의 전형이며, ‘선순환’이 아닌 ‘악순환’에 불과함은 명약관화하다.

이같은 사태는 이미 지난 20차 장관급회담 당시부터 예고되었고 13차 경추위 회의에서도 거듭 확인됐다.

20차 장관급회담을 마친 3월 2일 이재정 장관은 기자회견에서 쌀 40만톤과 비료 30만톤 제공 합의를 밝히면서 “6자회담의 진전상황, 남북대화의 진전상황, 그리고 국민들의 이해, 이런 여러 가지 점들을 참작해서 식량지원이라고 하는 인도적 사업을 해나갈 계획이고 그런 원칙에서 경추위가 이 문제를 논의하게 될 것이다”고 유보조건을 달았다.

지난 4월 13차 경추위 회의 당시에도 “남측은 동포애와 인도주의적 견지에서 쌀 40만톤을 차관방식으로 북측에 제공한다”고 합의문에 명시하고 차관 계약서까지 작성했음에도 불구하고 통일부는 해설자료를 통해 “다만, 북측의 ‘2.13 합의’에 대한 성실한 이행여부에 따라 쌀 제공시기와 속도가 조정될 수 있다는 점을 강조”했다고 밝힌 바 있다.

북핵문제와 남북관계의 병행발전이 아니라 북핵문제에 따라 남북관계를 조절하는 일종의 발목잡기식 연계전략이자 사실상 ‘선 북핵문제, 후 남북관계’ 정책의 명백한 사례라 할 수 있다.

설득과 압박 대상은 북한이 아니라 미국

더구나 남측 정부가 2.13합의의 미이행을 구실로 쌀 차관을 유보시킨 것은 현 상황에 대한 심각한 판단 착오가 깔려 있다고 볼 수 있다.

북핵문제 해결을 가속화시키기 위해서는 BDA(방코델타아시아) 금융제제 문제를 해결해야 한다는 것은 이제 누구에게나 상식이다.

회담 대변인 고경빈 통일부 정책홍보본부장은 회담을 하루 앞둔 5월 28일자 브리핑에서도 “2.13합의 이행에 착수하는 데 BDA가 장애물로 작용하고 있다”고 공언한 바 있다.

남는 문제는 왜 BDA 장애물이 해결되지 못하고 있으며, 미국과 북한 어느 측을 설득하거나 압박해야 이 문제가 풀릴 수 있을지에 대한 판단 여부이다.

남측 정부는 그 설득과 압박 대상을 북측으로 잡고 이번 회담 기간 내내 2.13합의 이행의 중요성을 북측에 강조했음을 성과로 꼽고 있다. 또한 쌀 차관 제공을 유보시킴으로써 2.13합의 이행을 압박하는 정책을 구사하고 있다.

참여정부의 정세판단이 참으로 놀라울 따름이다.

BDA 문제는 미국이 2.13합의 이후 30일 내에 해결해주기로 국제사회에 천명해 놓고서도 아직까지 해결하지 않고 있는 사안으로 그 책임이 미국 측에 있다는 것은 삼척동자도 다 아는 사실이다.

따라서 설득과 압박 대상은 당연히 미국이어야 하고 이번 남북회담은 보다 본격적인 남북협력을 과시함으로써 미국의 대북 제재정책이 시간이 흐를수록 실효성이 없음을 경고해야 했다.

그래야만 미국이 하루라도 빨리 BDA 문제 해결에 적극 나서고 BDA 문제가 해결됨으로써 2.13합의가 순조롭게 이행돼 한반도 비핵화가 행동단계에 들어서게 될 것이기 때문이다.

외교.정보라인 득세와 빗나간 한미동맹

상황이 이처럼 명백함에도 불구하고 남측 정부가 겉으로는 ‘병행’과 ‘선순환’을 외치며 기실 선 북핵문제 해결에 매달리며 대북 압박정책을 견지하고 있는 이유와 배경을 무엇일까?

그것은 9.19공동성명과 2.13합의를 도출해낸 참여정부의 외교적 성과의 그늘이 남북관계를 뒤덮고 있기 때문인 것으로 보인다.

실제로 2.13합의 이후 남북관계는 북핵문제 해결 즉 6자회담의 ‘반 발짝 뒤’라는 공식이 정부 내에서 공공연하게 나돌았고, 20차 장관급회담이나 13차 경추위회의 결과는 철저히 이같은 공식에 따라 ‘2.13합의가 큰 틀에서 유지되고 있다는 판단 하에’ 모든 합의들을 6자회담 일정과 연동시켜 배치했다.

쌀 차관 계약서를 작성할 13차 경추위 일정을 2.13합의 초기조치 이행시한인 60일 후인 4.13이후로 잡은 것이 대표적인 실례이다.

오죽하면 버시바우 주한 미국대사가 남북관계 속도조절론을 내세우다 거센 항의를 받자 “한국 정부도 ‘남북관계 진전은 6자회담보다 항상 반보 뒤처져 가야 한다’고 말했다”고 당당하게 항변했을 것인가.

회담이 진행중인 31일 오전 이재정 수석대표는 노무현 대통령을 면담했고, 김만복 국정원장은 이 자리에 배석했으며 회담장을 찾기도 했다.

한 마디로 쌀 차관 유보는 참여정부의 범 정부적 차원의 종합적 판단에 따른 것으로 결과적으로 북핵외교를 담당하고 있는 외교라인과 대북 정보를 관장하고 있는 국정원으로 대표되는 정보라인이 남북관계를 담당하고 있는 통일부를 제치고 만들어낸 합작품이라고 할 만하다.

그러나 미국을 설득하고 압박해야 할 시점에 구태의연한 한미동맹에 발이 묶여 대북 압박 정책을 주문하고 있는 외교라인과 북한을 ‘서서히 붕괴시켜야 할 대상’으로 간주하고 있는 정보라인의 빗나간 정책이 남북관계를 후퇴시키고 있다.

노무현 대통령은 이번 회담 결과를 교훈삼아 북핵문제와 남북관계를 말 그대로 병행발전시키기 위해 남북관계를 관장하는 통일부에 힘을 실어주어야 할 것이며, 건전한 남북공조와 한미동맹의 균형점을 찾음으로써 자주외교의 입각점을 넓혀야 할 것이다.

남북관계를 보다 높은 단계로

남측 대표단의 쌀 차관 문제에 대한 적반하장 격의 설득과 압박에도 불구하고 북측 대표단이 시종 차분하고 신중한 태도를 견지하고 모든 회담을 일정을 소화한 뒤 공동보도문에 합의한 대목은 평가할 만하다.

물론 북측으로서도 2.13합의 이행 지연에 대한 국제사회의 따가운 시선이 쏟아지고 있는 가운데 남북관계마저 완전한 결렬로 몰아가기는 어려운 점이 있을 것으로 보이고, 현실적으로 심각한 식량난을 덜기 위해서는 남측의 지원이 절실했을 것으로 관측된다.

이번 회담에서 남과 북은 모두 지난 20 차례의 장관급회담을 평가한데 근거해 앞으로의 새로운 이정표를 마련해야 한다는 공감을 나누기도 했다.

공동보도문에서도 남북관계를 ‘보다 높은 단계’로 발전시킬 필요성에 인식을 같이 했다고 밝히고 있고 ‘원칙적이며 실천적인 문제’들에 대해 진지하게 협의했으며, 한반도 평화와 남북사이의 화해와 협력을 증진시키기 위한 장기적 과제들을 ‘연구’해 나가기로 했다.

북측은 남북관계를 가로막고 있는 정치.군사.경제 분야에서의 이른바 ‘3대 장벽’ 문제를 비롯한 원칙적인 문제들을 제기했으며, 남측에서도 ‘한 단계 높은 평화정착’과 ‘민족경제공동체형성’이라는 중요한 과제들을 제기했다.

남측 정부는 가장 인도적인 사안인 쌀 차관 제공을 ‘차관’이라는 형식을 들어 ‘경제협력’이라는 딱지를 붙여 이를 유보시키느라 시간을 허비하고 있을 때가 아니다.

남북관계는 아직도 가야 할 길이 멀고 상호 신뢰를 회복해야할 조치들도 많다. 당장 코앞에 다가온 6.15공동행사에 남북 당국 대표단이 웃음을 지으며 나란히 설 수 있어야 할 것이다.

남측 정부는 쌀 차관 문제에 대한 입장을 재검토해야 하고 당장 하반기에 예정된 한미합동군사연습인 을지포커스렌즈연습부터 중지할 것을 미측에 제의함으로써 진정한 평화정착을 위한 실천적 모습을 보여야 할 때이다.

북측도 철도의 단계적 개통이나 국방장관회담 개최 등에 전향적 정책을 취함으로써 다방면적인 남북관계 발전에 호응해야 할 것이다.

지금은 남북이 손잡고 세계 무대에 설 수 있는 역사적 호기이다. 북미관계정상화 입구에서 머뭇거리고 있는 미국을 압박, 견인하고 6자회담의 틀을 십분 활용하여 한반도 평화를 한 단계 진전시킬 시점이자 남북관계를 되돌이킬 수 없는 수준으로 올려놓을 수 있는 기회이다.

어렵고 중요한 정세 속에서 남북이 머리를 맞댄 21차 남북장관급회담이 빗나간 정책으로 뚜렷한 합의점을 찾지 못하고 마감된 데 대해 정부는 깊은 성찰과 대대적인 정책변환이 필요함을 직시해야 할 것이다.